A participação e as desigualdades no desenvolvimento das políticas públicas no sector dos recursos hídricos


Autores: Larissa Varela & Filomena Djassi

Resumo: A participação de pessoas pobres e mulheres no desenvolvimento das políticas do sector dos recursos hídricos tem ganho cada vez mais importância desde a década de 80 com a introdução dos conceitos da gestão integrada dos recursos hídricos e da boa governança da água. O reconhecimento do caracter social da água, implícito nos usos não produtivos – na saúde, na atividade doméstica e no saneamento, e a declaração do acesso à água como direito humano fundamental (ONU,2010), conduziram ao respeito pelos valores éticos e socias na avaliação do valor da água, além do seu valor económico. Neste contexto, a participação pública ganha importância. Entretanto, reconhecendo as desigualdades sociais existes, centrado particularmente no acesso aos direitos, pretende-se com este artigo, avaliar a eficácia da participação dos menos favorecidos, particularmente os pobres e as mulheres, no desenvolvimento das políticas do sector dos recursos hídricos. A questão que se pretende responder, através da revisão bibliográfica e apresentação de exemplos de casos reais, é a seguinte: De que forma os acordos e os modelos de governança dos recursos hídricos salvaguardam a participação e os interesses dos mais vulneráveis?

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1. Introdução

A luta pelo bem-comum e pelo futuro que queremos do sector da água, passa impreterivelmente pela harmonização dos interesses e capacidades da nossa sociedade com a dinâmica dos recursos hídricos, respeitando o princípio da responsabilidade para com a humanidade – gerações futuras – e para com a natureza proposto pelo filósofo alemão Hans Jonas. De facto, é indissociável a disponibilidade de água e o bem-estar da humanidade. Numa visão antropocêntrica reconhecemos o grande interesse societal dos recursos hídricos associado serão facto da água ser indispensável à vida, à saúde pública e ao desenvolvimento socioeconómico. Entretanto, condutas desajustadas no domínio dos recursos hídricos, nos campos da sua gestão e da boa governança, conduziram-nos a um cenário de crise dos recursos hídricos caracterizado por escassez e grande disputa entre os diferentes usos gerando conflitos. Numa “guerra”, geralmente perdem os menos avantajados, os que têm recursos mais limitados – pobres, ou outros grupos marginalizados, como mulheres, povos nômadas, entre outros.

É necessário formular e implementar mecanismos de controlo do poder no acesso à água para que haja justiça entre os diferentes usos e diferentes utilizadores. Entretanto, na perspetiva do recurso, é também necessário reconhecer e aceitar os limites de sustentabilidade dos meios hídricos, para os quais as estratégias de gestão adequadas revelaram-se decisivas. Esforços de vária natureza, partindo de grupos sociais de interesses diversos, são investidos para contrapor à escassez da água, limitar a poluição urbana, agrícola e industrial, conter o crescimento acelerado da procura corrigindo a ineficiência e o desperdício e criar novas oportunidades para o sector. Grandes críticas e movimentos se levantam contra este posicionamento utilitarista dos atores deste sector. A Fundação Nova Cultura da Água, fundada em 1998, denuncia que “a preeminência das utilidades produtivas da água levou-nos não só a destruir patrimônios da natureza de enorme valor, como também a ignorar os direitos dos povos que habitaram durante centenas ou milhares de anos em vales e zonas ribeirinhas em estreita ligação com os rios”.

Neste sentido, como forma de proporcionar maior justiça, transparência e prestação de contas nas decisões em prol da gestão integrada dos recursos hídricos e sua sustentabilidade, a formulação e execução de políticas públicas do sector reconhece,

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paulatinamente, a necessidade de uma melhor articulação entre as partes interessadas. Uma abordagem participativa, descentralizada baseada na construção de consensos é adotada nos processos de tomada de decisão.

A OCDE, o Banco Mundial, o PNUD têm apostado na investigação do modelo de gestão participativo dos recursos hídricos, nomeadamente na abordagem multi-nível, identificação das lacunas na governança da água baseada na gestão participativa, reforço das plataformas de stakeholders para gestão dos recursos hídricos, reconhecimento, otimização e aproveitamento do papel das mulheres na gestão da água, capitulados em várias publicações ao redor do mundo.

Assim, neste modelo de gestão, através de “corpos coletivos de tomada de decisão” voluntários ou estatutários, as partes interessadas “articulam os seus interesses, partilham e consideram as suas preocupações, tomam decisão, implementam estas decisões e assumem responsabilidade sobre a decisão tomada perante a gestão e o desenvolvimento dos recursos hídricos e da prestação dos serviços da água” (Havekes, Hofstra, Kerk, & Teeuwen, 2013).

A gestão participativa desenvolve-se sob a afirmação dos direitos individuais, nomeadamente o direito ao tratamento igualitário entre os géneros, raça, credo, o direito à educação e o direito à liberdade de expressão. Só nessa base a participação se concretiza, e em várias instâncias, a participação pública na gestão da água é fenómeno de grande regozijo.

Nós vivemos num mundo desigual e muitos ainda não reconhecem a dignidade humana na sua relação com a água, sendo esta a questão ética principal no domínio dos recursos hídricos. Será que as pessoas menos favorecidos economicamente, incluídas em grupos marginalizados, conseguem aceder aos mecanismos de participação tal qual os demais, para realizarem o seu direito de envolvimento? ou esta abordagem será mais uma direção da expansão das suas “incapacidades”?

Movidos por estas questões, o nosso trabalho analisa a efetividade da participação das pessoas desfavorecidas no desenvolvimento das políticas públicas do sector dos recursos hídricos. Avalia a influência dos atores menos favorecidos da sociedade, e as oportunidades que dispõem de manifestar as suas preocupações e a sensibilidade das políticas às preocupações dos menos favorecidos.

O dilema ético presente neste trabalho põem-nos na situação de fundamentar, se é necessário abordar a participação dos menos favorecidos através de meios diferenciados direcionados especificamente para a sua condição, ou sanar as lacunas

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do atual modelo participativo que limita a sensibilidade das políticas públicas aos interesses dos menos favorecidos.

2. Metodologia

A metodologia utilizada para a realização deste trabalho baseia-se numa extensa revisão das abordagens éticas no domínio da participação e das desigualdades sociais na gestão dos recursos hídricos, e levantamento de conflitos éticos à volta da participação e integração dos interesses das mulheres na política dos recursos hídricos.

Esta reflexão enquadra-se particularmente em sociedades onde os direitos individuais não estão assegurados e contextos de acentuada desigualdade.

A desigualdade económica e desigualdade de género são tratadas como processos que desencadeiam a diferenciação de pessoas em situação de vulnerabilidade com base nos seus estatutos e bens. Assim, pode-se encontrar ao longo do texto expressões sinónimas como: desanvantajados, pessoas menos favorecidas ou ainda pessoas marginalizadas.

A corrente ética utilitarista é utilizada para fundamentar o modelo participativo e a participação das pessoas menos favorecidas em particular.

Mecanismos produzidos em amplo consenso, particularmente os desenvolvidos pelas Nações Unidas, entre os quais o marco normativo do Direito Humano à água e ao saneamento, são detalhadamente analisados sobre a perspetiva do envolvimento das pessoas menos favorecidas na dinâmica do cumprimento deste direito. A escolha deste mecanismo teve na sua base o reconhecimento da grande carga de benefícios societais que advêm da sua implementação.

3. As desigualdades no acesso à água

Para todos os seres vivos a água é um recurso indispensável à vida, independentemente do seu estatuto social, da sua capacidade económica ou da sua raça. Este recurso incorpora valores de saúde, bem-estar, cultura, lazer, proteção da biodiversidade, alimentação, e facilita a produção da maioria dos bens que adquirimos no mercado. No entender da UNESCO, “Como um elemento que dá a vida física, emocional e cultural, a água deve ser considerada como mais do que apenas um recurso econômico. Compartilhar água é um imperativo ético, bem como uma

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“A sobrevivência obriga à ingestão de um mínimo diário de água para evitar a desidratação; – recomenda-se a ingestão entre 1,5 a 2 litros de água. Em todos os casos conhecidos através da literatura este é o uso de prioridade máxima entre os demais.

 Um mínimo de água é também necessário para a higiene pessoal e para a confecção dos alimentos. As doenças associadas à falta de água com qualidade e deficiências de higiene correlacionadas, constituem um dos problemas de saúde pública mais graves em muitas regiões do mundo – Segunda a Organização Mundial da Saúde (OMS), cerca de 1,5 milhão de pessoas morrem anualmente vítimas de doenças hídricas relacionadas com falta de acesso à água e ao saneamento adequados, e muitos mais sofrem doenças evitáveis, como diarréia, vermes intestinais, esquistossomose e tracoma (WHO, n.d.).

Em muitas áreas rurais, especialmente da África e da Ásia, cabe à mulher a tarefa de transportar água para a família, caminhando longas distâncias com pesadas cargas e gastando várias horas por dia nessa tarefa – são várias horas do dia perdidas por mulheres, várias oportunidades de educação e formação perdidas por crianças. Em Santa Cruz, as mulheres e crianças gastam entre 2 a 3 horas do dia na busca de água (SAAS – Santa Cruz, 2013);

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expressão da identidade humana e da solidariedade. Valorizar a água, incluindo apoiar e promover a diversidade cultural relacionada com a água, o património e o conhecimento, é fundamental para melhorar a nossa capacidade de adaptação em um mundo em mudança. A valoração econômica dos recursos hídricos deve ser reconhecida como existente dentro desse contexto maior e mais complexo de valorização da água “(UNESCO 2006 cit in (Castro, 2007))”

Correia (2013) sistematiza a relação entre o acesso à água com o desenvolvimento das populações mais pobres, deixando patente que o não acesso à água em condições adequadas é especialmente negativo para a integração social e pleno desenvolvimento da mulher:

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  •   Na generalidade das culturas cabe às mulheres tratar dos doentes e dos idosos, tarefas que podem agravar as condições de higiene quando não existe disponibilidade de água;
  •   A ausência de água inibe o desenvolvimento de uma agricultura de subsistência que poderia desempenhar um papel essencial numa família com recursos muito limitados e, ainda mais, a realização de uma agricultura que permita alguma comercialização de produtos;”
  •   Falta de acesso a água e saneamento melhorado também está a atrasar o progresso em outros objetivos de desenvolvimento do milénio como, saúde materna e infantil, nutrição e educação, assim como limita a dignidade e a capacitação especialmente para mulheres e meninas (WHO, n.d.).
  •   Investir na universalização do acesso à água e ao saneamento é muito rentável, pois por cada 1 dólar gasto, o retorno é de 5,50 dólares por manter as pessoas saudáveis e produtivas. A falta de saneamento, traz para os países um custo entre 0,5 e 7,2% do seu PIB (WHO, n.d.).Figura 1. Acesso à água. Fonte: www.agua.org.mx

    Face a estas questões, não se pode permitir que limitações financeiras de certos grupos sociais prejudicam o acesso a este bem. Se este recurso for unicamente gerido pelas leis do mercado contrai-se para a sociedade conflitos intermináveis de valores éticos e sociais, e até físicos. Mecanismos e instrumentos de políticas públicas são postas em práticas e os estados são “obrigados” a progredir no sentido de garantir o acesso à água em quantidade, qualidade, e preço acessíveis à sua população, como

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consagra a Declaração do Direito Humano à água e saneamento. Mas estes grupos sociais nem sempre têm capacidade para aceder ou colocar na agenda as suas necessidades a ponto de encontrar as soluções.

1. Participação – O conceito

Como se pode notar, o imperativo participativo passa a fazer parte dos discursos e prática das principais instituições mundiais, levando a introdução de vários atores na construção de redes para informar, elaborar, implementar e avaliar decisões (Fumega, 2013) levando à criação de varias políticas e instrumentos que operam esta inspiração.

Apesar do conceito de participação não ser novo para as ciências sociais (Arnstein, 1969; White, 1996; African Development Bank, 2001; entre outros) é entendida como um pressuposto inovador no que toca à gestão do recurso água (Fracalanza, Jacob, & Eça, 2013) em resposta às críticas à volta da mercantilização dos recursos hídricos e a perpetuação das desigualdades. A importância da participação, deve-se ao facto, de se apoiar numa filosofia centrada na pessoa que permite otimizar processos de gestão e implementação de políticas públicas (Fumega, 2013). Não sendo um conceito consensual a autora sistematiza da literatura científica, que a participação pode ser entendida como: a) a forma como os participantes partilham o poder e o controlo sobre as tomadas de decisão e afetação de recursos; b) um processo de carácter educativo para os participantes no sentido em que os capacita para serem os agentes de mudança nas suas vidas; c) uma forma de atitude e mentalidade (Fumega, 2013). Num outro prisma a participação surge da necessidade de adequar os serviços e respostas às reais necessidade das pessoas (Brodie, 2009), como alternativa à crise de governança e de governabilidade (Fumega, 2013 cit in Milani, 2008). Assim alcança-se uma apropriação e gestão mais democrática e contribuir para legitimar os governos e instituições que desenvolvem os projetos.

Tipos de participação

Gwaba (2003) considera três modalidades de participação:

  1. Vertical – que é feita através do voto na legitimação das instituições para a sua governança
  2. Horizontal – remetendo para um carácter mais funcional na medida em que por via da organização coletiva poderá permitir o aumento da eficácia e eficiência

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da gestão)
iii. Política de todos os dias – este representa uma filosofia e forma de vida, em

que o pensamento que norteia as escolhas é assente no tipo de vida e sociedade que queremos alcançar.

Estas formas de participação envolvem algumas inquietações, designadamente o dualismo na designação da participação como um meio ou como um fim em si próprio. A participação como um instrumento de busca pela eficácia e eficiência na gestão da água cria oportunidade aos stakeholders para contribuírem na gestão da água, no que se refere à garantia da qualidade e do uso racional do recurso, isto significa que esta abordagem garante a sustentabilidade no acesso e apropriação do recurso entre os diversos interessados, por isso justifica-se que seja considerada como um meio. Por outro lado, reconhecendo que o objetivo da participação neste sector é que a gestão da água proporcione o empoderamento dos stakeholders na tomada de consciência do seu papel na resolução do problema, a participação assume-se como um fim em si próprio. Segundo Fumega (2013), citando Warburton (1997) este fator distingue a participação instrumental e a participação transformadora, igualmente define uma maior ou menor sustentabilidade do programa ou do projeto.

É característico de muitas realidades, e até recentemente muito generalizado entre as estruturas de gestão da água, a estratificação dos stakeholders do sector, segundo o seu nível de controlo sobre o recurso.

Contudo para o pressuposto da participação, o convite é feito a todos os stakeholders que estão no processo, em particular às pessoas em situação de pobreza. Porém Sen (2003) teoriza a pobreza como sendo a falta de rendimentos e de potencialidade. Este autor chama a atenção, de que a pobreza deverá ser encarada para além da falta de rendimentos, esta associado a uma falta de capacidades para exercer as suas liberdades (Sen, 2003:104). Ao salientar esta visão exemplifica-se o facto de haver pessoas que estão desprovidas de capacidade de participação devido ao seu nível de ensino, conhecimento, falta de acesso a cuidados de saúde e higiene, entre outras oportunidades que o mesmo considera ser fator de liberdade.

2. A participação como mecanismo de redução das desigualdades

O percurso para a gestão participativa já conta com importante percurso que derivou de vontades, consensos, movimentações e experiencias diversas ao redor do mundo.

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Esta mudança de paradigma a nível da gestão dos recursos hídricos permitiu a transição de uma gestão centralizada dos recursos para um modelo de gestão descentralizada com a transferência das funções de gestão para um coletivo de atores do sector inseridos numa unidade territorial de referência. Reformas políticas e institucionais estão na base desta mudança, e permitiram o estabelecimento de Plataformas de stakeholders entendidos como mecanismos coletivos usados nas negociações para a gestão integrada dos recursos hídricos incluindo tanto as áreas rurais como as áreas urbanas. Neste caso envolve-se no processo de tomada de decisão sobre a gestão dos recursos, não só os utilizadores diretos da água, mas também os múltiplos stakeholders circunscritos a uma bacia hidrográfica (Oré, 2007). Esta adaptação do sistema maximiza a articulação entre os atores entre os quais o Estado, as ONGs, o sector público e privado, os utilizadores de água e as suas representações, e simultaneamente muda o papel dos Estados no domínio dos recursos. Esta mudança foi trazida pela perceção de que a crise dos recursos hídricos em que vivemos trata-se particularmente de uma crise de governança do sector, consenso também sustentado pela OCDE. É o mesmo que dizer, que a gestão da água não tem sido guiada pelos princípios da boa governança. Segundo Correia (2013), além da eficiência e eficácia, devem figurar em qualquer política pública desenhada e/ou implementada com objetivo de promover o desenvolvimento sustentável do recurso, os princípios da participação, transparência, equidade, prestação de contas e orientação para o consenso

3. A inclusão através da participação

Para Nagy et al (2011),”o processo de inclusão da sociedade civil no sistema de gestão, mesmo que privilegie atores sociais usualmente excluídos do ponto de vista socioeconómico, pode não ser efetivo do ponto de vista de inclusão de seus interesses enquanto alvo e objeto das políticas de gestão das águas” (Nagy, Campos, & Fracalanza, 2011). Nota-se este contra-censo, particularmente, quando co-habitam na mesma sociedade, situações onde populações de baixa renda vivem em situações de carência de água para consumo humano – definido como um uso prioritário, enquanto outros usos, não prioritários, com fins económicos como a geração de energia, a rega ou o uso industrial são favorecidos.

Para contrapor a esta situação, segundo os mesmos autores, a forma como a participação se realiza deve ser sensível ao tipo de ator da sociedade civil que

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participa – o seu nível de escolaridade, a sua condição socioeconómica, o seu estatuto social. Da mesma forma, os mecanismos participativos devem ser eficazes, e fundamentalmente devem facilitar a compreensão e atuação dos stakeholders de modo a evitar conflitos, sempre conduzir a consensos e benefícios à coletividade dos atores, e fortalecer o processo articulado de tomada de decisão na governança da água.

4. O efeito da presença das mulheres nas instituições como mecanismo de inclusão dos interesses da classe

Reconhecendo que em certas sociedades as mulheres são particularmente prejudicadas no acesso aos recursos hídricos, a sua participação na definição de programas e políticas do sector é de grande importância para que seus problemas sejam resolvidos e sejam criadas mais oportunidades para a classe dentro do sector.

Entretanto, a que nível deve-se priorizar a participação deste grupo marginalizado pelo seu estatuto social?

Segundo Bandjaky-Badji, num estudo sobre a participação das mulheres no Senegal,

os feministas concordam que o aumento numérico das mulheres representadas nas instituições políticas é importante para garantir a sua representação, mas Segundo os problemas levantados pelas mulheres alocadas na política “não são necessidades específicas da classe, nem interesses e preocupações que surgiram a partir da experiência das mulheres, pois estes não serão adequadamente abordadas, mas sim são os de uma política que é dominado pelos homens ”

Assim sendo, o aumento da proporção de mulheres eleitas, por si só, não aumenta a representação das mulheres. Só se pode falar em representação das mulheres quando existirem mecanismos através dos quais as mulheres podem formular suas próprias políticas ou interesses. Entretanto a representação das mulheres nas instituições políticas facilitam o desenvolvimento de estratégias para que suas vozes sejam ouvidas e para que sejam capazes de lidar com interesses específicos.

Bandjaky-Badji (2011) chama então a atenção de que a avaliação da participação das mulheres através da sua presença nos organismos de tomada de decisão é insuficiente para resolver as desigualdades, mas sim, que a participação efetiva das mulheres deve ser medida através de equidade e eficiência dos programas e das políticas, que envolve a consideração do conhecimento das mulheres na tomada de

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decisões, permitindo que elas formulem regras que além de serem justas, sejam entendidas por elas próprias como justas (Bandiaky-Badji, 2011:185).

Entretanto, alguns cientistas políticos feministas afirmam haver dois desafios enfrentados pelas mulheres a nível do governo local, a menor escala de decisão política, para garantir a representatividade do grupo:

  •   A transformação institucional para permitir que as vozes das mulheres sejam validadas e os seus interesses sejam abordados rotineiramente na formulação de políticas;
  •   A criação de vínculos entre representantes eleitos e grupos de mulheres capazes e dispostas a desafiar os padrões existentes de alocação de recursos;

5. O princípio do véu da ignorância como forma de desenvolver as políticas públicas no sentido da redução das desigualdades no acesso à água

Introduzindo na análise a possibilidade de toda a política pública deste sector ser desenvolvida sob o princípio do “véu da ignorância” defendido por John Rawls, qualquer dos princípios anunciados anteriormente seriam salvaguardados.

Numa sociedade em que as pessoas divergem, quer quanto aos seus princípios de justiça, quer quanto às suas conceções do bem, o acordo de princípios de justiça (como equidade) não pode estar fundamentado nessa divergência, mas sim segundo um véu da ignorância que oculta aos atores da escolha a informação acerca do seu lugar na sociedade, a posição de classe ou estatuto social, a fortuna ou a distribuição de talentos naturais ou capacidades, a inteligência, a força, as suas conceções do bem, as circunstâncias particulares da sua própria sociedade. Em resumo, os autores desconhecem a sua situação económica e o nível de civilização e cultura que conseguiram atingir, a que geração pertencem (Queiróz, n.d.).

Este véu, particularmente permite que os princípios de justiça sejam independentes de qualquer conceção do bem, sublinha o ideal de pessoa livre e igual, evita alianças e negociações durante o processo de decisão com intenção de obter vantagens ou desvantagens resultante da boa ou má fortuna e permite a unanimidade da escolha (Queiróz, n.d.).

De fato, são estes os valores preconizados pelo novo paradigma de gestão da água, pelos princípios de gestão integrada dos recursos hídricos, pelos princípios de boa governança dos recursos. Entretanto, os meios para os firmar são outros. Quer-se

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integrar as diversidades da sociedade e atingir a justiça social na gestão dos recursos hídricos através de consenso gerado sob forte articulação entre os atores.

6. A abordagem da participação numa perspetiva utilitarista

Em formato de crítica aos atuais modelos participativos em vigor, estes muitas vezes são utilizados como ferramenta de legitimação das escolhas mais do que de facilitação do envolvimento efetivo das partes. A utilização das capacidades e das competências dos indivíduos é limitada. Muito mais de que interesses é necessário aproveitar-se dos conhecimentos dos stakeholders na formulação técnica das opções, como forma de maximizar os benefícios da atividade das plataformas para o todo, como prega a corrente utilitarista.

O Postulado da teoria utilitarista defende o agir de forma a maximizar as consequências boas e minimizar as más (Vaz & Delfino, 2010). Esta corrente ética diferencia-se das demais correntes pelo seu caracter hedonista, busca do prazer como determinante das nossas ações, pelo consequencialismo. As ações são importantes, mas as suas consequências são mais importantes e pelo holismo, que considera que apesar do bem-estar individual ser importante, mais importante ainda é o bem-estar do todo. Assim sendo parece-nos a corrente ética em que a participação pública com vista à redução das desigualdades, promoção da justiça, como equidade, melhor se fundamenta.

7. A visão das desigualdades através dos Princípios da universalização do acesso à água e da gestão integrada dos recursos Hídricos

Debruçou-se muito sobre a política de desenvolvimento baseada exclusivamente no crescimento econômico como único meio de se promover equidade social, facto que hoje fundamenta uma parcela significativa dos problemas socioambientais. Negligenciou-se os direitos individuais dos cidadãos em possuir qualidade de vida e acesso a bens ambientais primários como ar limpo e água tratada (Sen, 2008).

Adquirir a “Consciência Ecológica” foi um paço importante para empenhar na redução das desigualdades promovendo a sustentabilidade dos recursos através de uma abordagem integrada e participativa.

A publicação de “Os Limites do Crescimento” pelo Clube de Roma, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, a publicação de “O Princípio Responsabilidade: Ensaio para uma ética para a civilização tecnológica” por Hans

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Jonas publicava, o relatório de Brutland – Nosso Futuro Comum onde surge pela primeira vez o conceito de Desenvolvimento Sustentável, a realização da IIa Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento e a Conferência Mundial para o Desenvolvimento Sustentável foram as principais marcas deste percurso de conscientização (Raquel & Quina, 2011). A gestão dos recursos hídricos não se poderia dissociar deste percurso, pelo contrário, é intransponível, ou mesmo inexistente a barreira entre o desenvolvimento deste recurso e o progresso das sociedades.

Em 1992 os especialistas da água produziram a Declaração de Dublin. Além das recomendações de intervenções, o documento ainda apresenta quatro (4) princípios orientadores com vista a reduzir a escassez de água sempre crescente, como consequência do consumo excessivo e conflituante. O primeiro princípio afirma: A água doce é um recurso finito e vulnerável, essencial para sustentar a vida, o desenvolvimento e o ambiente. O segundo princípio afirma: desenvolvimento e gestão da água deve basear-se numa abordagem participativa, envolvendo usuários, planejadores e formuladores de políticas em todos os níveis. O terceiro princípio estados: as mulheres desempenham um papel central na provisão, gestão e proteção da água. O quarto princípio diz: a água tem um valor econômico em todos os seus usos competitivos e deve ser reconhecida como um bem econômico(Havekes et al., 2013). Esses quatro princípios se repetem nos princípios de Gestão integrada dos Recursos Hídricos (Agenda 21), aprovada na Cúpula Mundial no Rio de Janeiro. A natureza multi-sectorial do desenvolvimento dos recursos hídricos no contexto do desenvolvimento sócio-econômico, assim como os múltiplos interesses na utilização dos recursos hídricos é assim reconhecida.

Está explicito neste mecanismo o princípio da diferença, também defendida por Rawls, que defende que os bens primários devem ser distribuídos de modo igualitário exceto se uma distribuição desigual desses bens beneficiar os mais desfavorecidos.

Por bens primários entendem-se os naturais com a saúde, a inteligência, a vontade, etc., ou os sociais como os direitos, as liberdades, os rendimentos, as oportunidades, as condições de respeito por si mesmo, etc. Estes pertencem ao Estado, e que o indivíduo não dispõe, ou não merece fazer uso arbitrário dos seus dons naturais.

Pode-se reconhecer também a aplicação deste princípio num dos mecanismos de políticas mais desenvolvidos na gestão dos recursos hídricos – a Diretiva Quadro da Água da União Europeia. Neste caso, o bem primário trata-se da boa qualidade ecológica dos corpos d’água a longo prazo. A definição deste objetivo por si só

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assegura a eliminação/redução das desigualdades geracionais. Apesar de sugerir um certo ecocentrismo, este objetivo continua sendo antropocêntrico, pois surge da consciencialização de que a sustentabilidade da abordagem utilitarista tem de ser moderada, pois a degradação do recurso não deve ultrapassar o limite da resiliência do meio, na maioria dos casos, em se tratando de recursos naturais como a água, estes limites são desconhecidos. A preservação do ambiente é reconhecida e regulamentada como a garantia da continuidade da humanidade. Independentemente dos participantes da formulação desta política, a preservação per si trata-se de um bem distribuído a todos.

Por seu lado, o reconhecimento da mulher como um dos atores centrais na gestão dos recursos hídricos, permite a deslocação da distribuição do bem primário para o lado dos menos favorecidos, neste caso, menos favorecidos pelo género.

De facto, como é defendido pela UNESCO, a responsabilidade para o uso da água e a sua degradação inclui o respeito à dignidade das mulheres, bem como a partilha igualitária e pacífica dos recursos naturais (UNESCO, 2004). Estas questões constituem o cerne da construção de uma ética universal da água.

Sen, por seu lado, capta a negação da liberdade aos pobres como manifestação da injustiça ambiental, no contexto do desenvolvimento humano. É limitada a estas pessoas a liberdade de ter acesso a recursos para se alimentar, ter saúde, morar em local adequado, dispor de educação de qualidade e de um emprego decente, e ainda priva-lhes do acesso aos recursos ambientais fundamentais (Sen, 2008) como, por exemplo, água potável.

O Comitê das Nações Unidas sobre Direitos Econômicos, Culturais e Sociais tomou medidas sem precedentes, ao tornar normativo a decisão de que “A água é fundamental para a vida e a saúde. O direito humano à água é indispensável para levar uma vida saudável com dignidade” (UNESCO, 2004). Este marco normativo dita que nenhuma justificação de raça, credo ou condição econômica pode ser utilizada para negar o direito a serviços de água e saneamento acessíveis física e economicamente, com qualidade que não cause danos à saúde, disponíveis em quantidades adequadas, fornecidas através de soluções coerentes aceitáveis a nível sócio cultura.

Para a concretização deste direito, um dos princípios básicos que ditam a postura dos atores no cumprimento deste direito, segundo defende Albuquerque (2012), é a participação. Segundo a mesma, os programas de universalização do acesso à água

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devem ser desenvolvidos de forma a assegurar o envolvimento das comunidades beneficiadas e, em particular, dos grupos habitualmente sub-representados, tais como as mulheres, as minorias étnicas e segmentos marginalizados ou fragilizados da sociedade. Assim, os modelos de governança devem ser desenhados de forma a, sem perda de eficácia, garantirem oportunidades de participação (Albuquerque, 2012). Assim se espera concretizar o princípio da não descriminação – eliminação de desigualdades.

De fato, o percurso para a aprovação em 2010 da Resolução N.o 64/292, que “Reconhece o direito a água limpa e segura para beber e ao saneamento como um direito do homem que é essencial para a satisfação da plenitude da vida e dos direito humanos”, levou o seu tempo e pelo caminho deixou a proclama da Década Internacional para a Ação “Água para a Vida” no período 2005-2015, a declaração de 2008 como o ano internacional do saneamento, além da Resolução N.o 55/2, que em 2000 aprova os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio onde o acesso à água figura como objetivo explícito e quantificado (Correia, 2013).

Segundo o relatório de progresso dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio, 2012, atingiu-se o target da redução do número de pessoas sem acesso à água continuando ainda cumprir esta condição à 783 milhões de pessoas (11% da população mundial) residentes particularmente nos países menos desenvolvidos.

8. O importante papel da participação dos menos favorecidos na gestão dos recursos hídricos

As mulheres são, na maioria dos casos, os usuários e gestores de água em residências, bem como as produtoras de culturas irrigadas. Segundo a FAO (2000), pelo menos metade do alimento do mundo é cultivada por mulheres agricultoras e isso equivale a 80% em alguns países africanos (FAO, 2000 cit in UNESCO, 2004), mesmo assim elas permanecem entre as populações mais desfavorecidas.

As meninas (crianças) geralmente abandonam a escola e começam a trabalhar nos campos e ir buscar água em uma idade muito jovem.

A falta de acesso à água é, assim, um obstáculo ao seu direito de ter acesso à educação formal que decorre em muitos países menos desenvolvidos, uma corrupção aos direitos das crianças – a geração futura, e configura grande exposição das

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A participação e as desigualdades no desenvolvimento das políticas públicas no sector dos recursos hídricos mulheres aos riscos à saúde. Segundo o PNUD, estes grupos constituem claramente

as principais vítimas da pobreza resultante da escassez de água (UNPD, 2001).

O PNUD ainda argumenta que se esconde na mulher um baú de conhecimento dos recursos hídricos, incluindo a qualidade, confiabilidade, capacidade e métodos de armazenamento da água, que de facto são uma das principais chaves para o sucesso do desenvolvimento dos recursos hídricos e projetos de irrigação, mas, na maioria das vezes não é levado em conta, é ignorado pelos decisores.

Percebe-se assim, que os valores éticos e normativos e as ferramentas legais para superar as disparidades no acesso à água em relação ao sexo precisam ser desenvolvidas de forma efetiva.

Face a isso, Correia (2013) apresenta os benefícios do envolvimento tanto das mulheres como dos outros stakeholders na gestão da água mencionando os méritos deste modelo. Entre eles, o contributo para o desenvolvimento do sentido de pertença em relação aos sistemas construídos, o aproveitamento do voluntariado da sociedade para gestão de sistemas muito pequenos, difíceis de estabelecer uma gestão profissional, a responsabilização da população assegurando os custos de operação e manutenção, garantindo a sustentabilidade económica dos sistemas. A participação das comunidades torna estas realidades mais compreensíveis para as populações e, reciprocamente, o pagamento de encargos confere direitos acrescidos de participação reforçando a cidadania (Correia, 2013).

Um dos exemplos que se pode apontar sobre a importância da informação das pessoas para sua participação em projetos é o Horizonte 2020, onde um dos indicadores da qualidade do projeto trata-se de, em caso de envolvimento das pessoas em entrevista ou inquéritos, se estas pessoas são capazes de dar consentimento informado.

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9. As políticas públicas são sensíveis à participação dos menos favorecidos?

Um dos grandes desafios da participação é passar das palavras e da retorica para a prática (Sherry, 2004) que nem sempre é um processo fácil no âmbito das políticas públicas. Para que possamos sair do paradigma de ser o estado e as principais empresas a dominarem este sector, juntar todas as partes interessadas, em particular as pessoas cujo acesso à água constitui um dos seus principais desafios, na criação de soluções conjuntas. Sendo a construção de infra estruturas e a gestão das mesmas, obrigando a uma gestão própria e saber técnico, haverá lugar para as pessoas desfavorecidas participarem efetivamente?

Quando Sahra White (1996) define as várias tipologias de participação desafia-nos a refletir sobre a perspetiva top down e bottom up, chamando-nos a atenção que independentemente da forma que a participação toma, esta terá sempre diferentes funções, tendo em conta a sua raiz e contexto de poder onde emerge. Na definição das políticas pública esta abordagem ganha particular interesse por definir à partida quando e quem será envolvido. Sabendo que um dos receios apontados à esta dinâmica prende-se com a instrumentalização ou manipulação do sistema governativo instituído e consequentemente diminuição do seu poder, desafia os diferentes interlocutores a exercitarem o que é a governança participativa e a partir daí encontrar espaços de conforto e definição de princípios orientadores participação.

Por outro lado Bandiaky-Badji (2011) salienta a participação para a gestão dos assuntos locais, sendo que está obriga a existência de políticas descentralizadas e regionalizadas a nível local. A filosofia que está na base relaciona-se com a capacidade de potenciar as sinergias dos recursos existentes e circunscritos num dado espaço e tempo. Reforçando à nosso ver a perspetiva bottom up na medida é que os mais desfavorecidos dominam localmente a existente ou não do recurso assim como os problemas e potencialidades que lhe estão associados. Esta perspetiva encoraja as comunidades que lidam diretamente com os desafios sentirem que o seu campo de ação é revestido de poder e que de facto podem contribuir e beneficiar com essa contribuição.

Igualmente, a investigadora chama atenção para a diferença entre a definição de políticas adequadas ao incentivo dessa mesma participação ser diferente à uma politica sensível e promotora de participação. A sua vasta investigação demostra que nem sempre o estado está interessado em transferir poder para as pessoas

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A participação e as desigualdades no desenvolvimento das políticas públicas no sector dos recursos hídricos (Bandiaky-Badji, 2011). Dito doutra forma, o estado controla as escolhas das pessoas, não colocando a sua disponibilidade todas as condições para que possa escolher livremente. Identifica-se aqui racionalidade utilitária neta abordagem, porém consideramos que está poderá acontecer sem uma intenção clara e ser apenas fruto da estrutura política montada para o efeito.

Para que possamos ultrapassar esta limitação, as politicas terão que incorporar instrumentos ou representatividade dos atores mais desfavorecidos. Estes mecanismos permitem que uma maior proximidade entre os diferentes stakeholders e mapeamento comum dos desafios do contexto local, tornando mais fácil a procura conjunta das soluções para os problemas apontados.

As políticas públicas por melhor desenhadas que estejam só serão sensíveis à participação dos mais desfavorecidos se estiverem apetrechadas instrumentos estratégicos que concertam a gestão dos recursos, e igualmente imbuídas numa cultura real de participação, onde os diferentes atores identifiquem como útil as suas contribuições.

10. Considerações finais

Reconhecendo que o que se pretende é uma maior justiça e equidade na sociedade, as políticas publicas no nosso entender é a via para se alcançar esse anseio. Porém a subjetividade trazida pela teoria da justiça, pelo conceito de participação e da distribuição de poder constituem sérios desafios à sua concretização na prática.

O que quisemos realçar ao longo deste artigo é de que a participação efetiva dos mais desfavorecidos, nomeadamente as mulheres, obriga-nos a uma consciência ética mínima, independentemente da abordagem escolhida. Os acordos e os modelos de governança nesta reflexão devem ser entendidos como instrumentos que poderão alavancar riscos e oportunidades identificados no âmbito da implementação de políticas publicas. A triangulação entre o olhar de Hans Jonas, a visão de Sen através da sua abordagem à capacidade das pessoas enquanto factor de liberdade é trazida para dentro da teoria utilitarista de Rawls. Entendendo que uma abordagem utilitarista na promoção e gestão dos recursos hídricos para todos os seres humanos independentemente da sua condição levanta questões relacionadas com a gestão de interesses. Porque na definição das prioridades cada ator irá olhar e ter em conta apenas a sua contabilidade utilitarista levando ao extremo os limites identificados neste paradigma.

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Para ultrapassar esta abordagem seria importante olhar para o estabelecimento das relações sociais, nomeadamente entre os vários atores e os poderes exercidos. Para que as pessoas não herdem uma forma de estar e sim possam ser capazes de reconstruí-la sucessivamente à luz dos seus contextos, necessidades e potencialidades.

Para contexto onde vigora um contrato social pré estabelecido com as suas vicissitudes, reconhecemos a importância da incorporação de medidas compensatórias e distributivas que minimizem os efeitos das desigualdades socioeconômicas no processo de elaboração de políticas públicas no campo dos recursos hídricos. Contudo o seu sucesso com vista à sustentabilidade econômica, social e ambiental, e principalmente, a valorização das competências de uma sociedade passa por abrir espaço a um envolvimento efetivo, informado, a começar na fase preparatória das políticas, pois mais do que fazer escolhas entre opções propostas para fazer funcionar um sistema formatado de funcionamento social, deve- se conceder espaço ao interior e real sentir das populações e dos vulneráveis.

A Governança da água coloca os atores em cena, pessoas desfavorecidas, políticos, ONG’s, sociedade civil, entre outros, com diferentes poderes ligados a tomada de decisão, partilha de benefícios, transparência e uso sustentável. O desafio que se coloca é a definição do nível de participação dos diferentes atores. Sabendo que a participação das mulheres na gestão da água traz benefícios ao dia-a-dia das famílias e ao bem comum, eticamente as política locais não conseguem ignorar esse facto criando oportunidades informais para facilitar essa participação. Porém quando passamos à política mainstream, a participação efectiva é um conceito mais difícil de operacional. O que esta reflexão nos traz é a necessidade de passar da participação informal, para modelos participativos que tragam mais formalidade aos seus anseios e a sua representatividade. Mas a formalidade da participação não pode ser apenas vinculada às pessoas que o poder político acredita que possam ser os seus representante mas sim aos verdadeiros participantes. O que a teoria das capacidades vem trazer aos modelos participativos é de que é possível pessoas comuns e ou em situação de desvantagem, poderem individualmente pertencer a grupos coletivos da sociedade civil e a partir daí assumir papéis importantes nos processos negociais.

Fica assente que há um grande desafio à participação dos vulneráveis, entretanto, a oposta em ultrapassar este desafio promoveria a dignidade humana e garante a sustentabilidade dos recursos hídricos como objectivos máximos da governança do sector.

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